La cobertura de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas mediante un contrato de seguro con una compañía aseguradora privada no siempre fue considerada cómo compatible con la naturaleza de aquella desde o punto de vista da legalidad. De hecho, la Dirección General de Seguros en la Resolución de 26 de junio de 1996 resolvió una consulta expuesta por una compañía aseguradora afirmando la incompatibilidad entre la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro (en adelante LCS ) y la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC) y desaconsejando la cobertura de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas mediante un contrato con una compañía aseguradora privada. En la anterior resolución se exponen entre otras cuestiones los problemas que pueden tener lugar cuando se reclama la responsabilidad patrimonial de la Administración asegurada y en especial los que se derivan de la dirección jurídica del proceso, el ejercicio de la acción directa, etc… 

En la actualidad, la legislación administrativa prevé la posibilidad de que las Administraciones Públicas concierten seguros privados y sus pólizas cubran la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, lo que provoca diversos conflictos jurídicos, ya que, en definitiva: 

• La responsabilidad civil se basa en un sistema de responsabilidad por culpa prevista en el art. 1902 del Código Civil (del CC) y en buena parte del resto de leyes sectoriales en materia de derecho de daños. 
• La responsabilidad patrimonial de la Administración se encuentra regulada en lo relativo su procedimiento el largo de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. (en adelante LPACAP) como una especialidad dentro del procedimiento administrativo, y en cuanto sus principios en los artículos 32 a 35 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. (LRJSP), caracterizándose (el igual que venía regulado en la LRJPAC) por ser una responsabilidad objetiva, directa, exclusiva y uniforme. En definitiva la Administración está obligada a responder con independencia del cumplimiento del deber de precaución exigible, dado que lo realmente significativo  es que la actividad o inactividad de la Administración cause un daño que el particular no tiene la obligación jurídica de soportar. 

 

I. La legislación aplicable en el aseguramiento de las Administraciones Públicas 

La responsabilidad patrimonial de la Administración se define en el art. 32 de la LRJSP1 que establece los siguientes requisitos para que pueda declararse: 

• Que se produzca un daño o perjuicio efectivo, evaluable económicamente e individualizable. 
• Que exista una relación de causalidad entre el daño y la actuación de la Administración. 
• Que se creara un daño antijurídico que el administrado no tenga la obligación jurídica de soportar. 

Por otra parte las administraciones Públicas tienen la potestad de contratar pólizas de seguros (entre las que se incluyen los seguros de responsabilidad civil) conforme al establecido en el artículo 26 del TRLCSP . La calificación como privados de los contratos de seguros suscritos por la Administraciones públicas supone, en suma, que la Orden jurisdiccional competente para resolver las controversias que se susciten entre las partes es el civil, si bien los actos administrativos dictados en la fase de preparación y de adjudicación de los mismos pueden ser impugnados ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa en atención a la doctrina de los “actos separables”.   

Por ello el régimen aplicable a contratación de seguros por una Administración Pública no es el propio de los contratos sometidos solo al Derecho administrativo ya que se tratan de contratos de naturaleza privada firmados por la Administración, respeto de los cuales las exigencias legales se refieren sólo con los requisitos de publicidad y de transparencia en su adjudicación. 

En definitiva el contrato de seguro de responsabilidad civil es simplemente una técnica para gestionar el riesgo que permite a un sujeto sustituir un coste incierto por un coste cierto y que se puede prever presupuestariamente mediante lo pago de una prima, siendo su régimen legal el previsto en los artículos 73 a 76 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro. 

 

 

II. La jurisdicción competente en las reclamaciones contra una Administración Pública asegurada en materia de Responsabilidad patrimonial

Las reclamaciones de responsabilidad patrimonial contra una resolución expresa o presunta de una Administración Pública asegurada en materia de Responsabilidad patrimonial pueden realizarse de tres maneras distintas:  

1.Reclamación exclusiva contra la Administración Pública.  

2.Reclamación conjunta contra la Administración Pública y la compañía aseguradora. 

3.Reclamación en ejercicio de la acción directa contra la compañía aseguradora. 

 

En el primero caso a jurisdicción competente es a contencioso-administrativa conforme con lo establecido en el art. 9.4 de Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (en adelante LOPJ)  y él art. 2.e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante LRJCA)  tramitándose el proceso según las disposiciones de la LRJCA, de forma que la aseguradora queda en principio a la margen del procedimiento, aunque tiene la posibilidad de comparecer.  

En el según caso a jurisdicción competente también es a contencioso-administrativa conforme al establecido en el art. 9.4 de LOPJ  y él art. 2.e)  LRJCA que indica expresamente que las Administraciones Públicas no podrán ser demandadas en procesos de responsabilidad patrimonial ante las órdenes jurisdiccionales civil o social de manera que la orden contenciosa-administrativo será siempre la competente en las reclamaciones que se presenten conjuntamente contra la Administración Pública y otros sujetos ya sean particulares, o aseguradoras de la Administración. Asimismo, en el que a este dictamen interesa el artículo 21.1.c de la LRJCA dispone que las compañías aseguradoras siempre podrán comparecer en el procedimiento como parte codemandada junto con la Administración a la que aseguren, aunque la demanda no se dirija contra ellas, solucionando el problema de la legitimación de las entidades aseguradoras en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. 

En el tercero caso a jurisdicción competente es la civil, presentándose una reclamación de responsabilidad extracontractual en vez de una reclamación por responsabilidad patrimonial de la administración al tratarse de una reclamación entre dos sujetos privados. Esto y así porque del tenor literal del artículo 2.3 de la LJCA  se desprende que se mantiene libre a vía civil para ejercer una acción directa únicamente contra la compañía aseguradora de la Administración. En este caso la jurisprudencia fue muy incierta hasta el auto de la sala de conflictos del Tribunal Supremo de 18 de octubre de 2004 que declaró la competencia de la jurisdicción civil para conocer de la acción directa del art. 76 de la Ley de Contrato de Seguro cuando se ejercita exclusivamente contra la aseguradora de la Administración,  (ROJ: ATS 14274/2010 – ECLI:ES:TS:2010:14274A; ) . 

Ello se debía a que existían dudas acerca de sí la acción vulneraría la unidad de foro en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, conforme con lo establecido en el artículo 2.e) de la LRJCA y lo del artículo 9.4, párrafo 2, de la LOPJ. Y decir el principio de autotutela decisoria o de acto previo no resulta de aplicación cuando se ventila una relación de Derecho privado entre lo perjudicado y la aseguradora de la Administración. 

Por todo ello , en caso de duda  la vía más garantista para el cliente que sufre el daño es la interposición de la reclamación conjunta contra la Administración Pública y la compañía aseguradora. 

 

III. La defensa jurídica de la Administración Pública asegurada en relación al art. 74 de la LCS

En relación con la defensa jurídica de la Administración Pública asegurada los artículos 1 y 2 de la Ley 52/1997, de 27 de noviembre, de Asistencia Jurídica del Estado e Instituciones Públicas.  

establece que la dirección jurídica de la Administración debe ser asumida por sus propios abogados lo que implica que no pueda aplicarse rigurosamente el art. 74 de la LCS  que reconoce expresamente la facultad del asegurador de asumir la dirección jurídica del proceso de reclamación de daños. 

De este modo, en caso de que la demanda de responsabilidad por daños fuera dirigida la administración, la compañía aseguradora no podría asumir ni la gestión y liquidación de los siniestros puesto que es la Administración Pública quien resuelve la reclamación administrativa previa obligatoria que realiza el perjudicado, ni tampoco la dirección letrada en estos asuntos en el marco de un procedimiento judicial. 

Ello resulta significativo dado que en la gestión y tramitación de los siniestros pueden existir conflictos de intereses entre lo asegurador y la Administración Pública asegurada. Esto sucede, por ejemplo, cuando la Administración Pública asegurada reconozca la responsabilidad patrimonial, lo que se opondría a lo dispuesto en el art. 74 de la LCS   que dispone que el asegurado tiene un deber de colaboración que no le permite admitir las reclamaciones de terceros perjudicados, a no ser que lo comunique y tenga la autorización de la compañía aseguradora. 

 

IV. La acción directa del perjudicado contra la compañía aseguradora de una Administración Pública

La acción directa es un derecho propio del perjudicado regulada en el art. 76 de la LCS. 

que le facilita la obtención rápida de una indemnización directamente de la compañía aseguradora, evitando que el perjudicado reclame al causante del daño y este, a su vez, a su asegurador. El fundamento de la acción directa es, por tanto: 

• Garantizar la protección del tercero víctima de un daño o perjuicio ante la posibilidad de que el responsable de este no lo indemnice o no pueda hacerlo por hallarse en situación de insolvencia.  
• Evitar las dificultades que puede aparejar el ejercicio de la acción contra lo causante del daño, dada la mayor facilidad de demandar la aseguradora que en virtud de su actividad empresarial, tendrá normalmente mayor solvencia, un menor conocimiento por tanto una mayor capacidad de hacer efectiva la indemnización pertinente.  

El ejercicio de esta acción plantea varios problemas en el ámbito de las administraciones públicas, ya que la aseguradora podría abonar la indemnización sin que la Administración declare la existencia de responsabilidad patrimonial. Esto se debe a que la acción directa se puede ejercitarse separadamente contra la aseguradora y la declaración de responsabilidad patrimonial de la Administración apareja el ejercicio de la acción frente a esta con carácter previo o conjunto con la reclamación contra la aseguradora. 

También y posible declarar la responsabilidad civil directa de la compañía aseguradora de la administración dentro de un procedimiento penal en aplicación del dispuesto en el artículo 117 del CP . Un ejemplo del anterior sería el dictaminado en la sentencia núm. 488/2016 de la Sección nº 7 de la Audiencia Provincial de Madrid (Nº de Recurso: 970/2015), sentencia que resuelve el caso Madrid Arena que declara la responsabilidad civil subsidiaria del Ayuntamiento de Madrid (dado que el Consistorio madrileño es el propietario del edificio donde se produjo la tragedia), por lo que en aplicación del dispuesto en el art.117 del CP  se declara la responsabilidad civil directa de la compañía aseguradora con la que el Ayuntamiento de Madrid tenía concertada una póliza de seguro que cubría los daños y perjuicios que se pudieran ocasionar a terceros en el desempeño de su actividad profesional . 

Entre las dificultades que pueden surgir en relación el ejercicio de la acción directa contra la compañía aseguradora compre destacar tanto los efectos interruptivos del escrito dirigido a la compañía de seguros respeto el plazo para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial como el régimen de excepciones de la admisibilidad de la acción directa. 

 

a) Efectos interruptivos del escrito dirigido a la compañía de seguros respeto el plazo para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial:

Uno de los problemas que se plantean y si el ejercicio de esta acción tiene virtualidad interruptora del plazo de prescripción señalado en el artículo 67.1 de la LPACAP   (anteriormente en el  art. 142.5 de la LRJPAC  ), que establece un plazo de prescripción de un año para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial. 

El Consejo Consultivo de Galicia sostiene en diversos dictámenes como el núm. 627/2014 o el núm. 628/2014 de 17 de septiembre de 2014  que un escrito dirigido en exclusiva a la Compañía de Seguros del Servicio Gallego de Salud tiene virtualidad interruptora del plazo de prescripción señalado en el citado artículo 142.5 de la LRJPAC que se fundamentan en el siguiente: 

1- Que el artículo 76 de la LCS  permite solo perjudicado o sus herederos ejercer la acción directa contra lo asegurador para exigirle el cumplimiento de la obligación de indemnizar, sin menoscabo del derecho del asegurador a repetir contra lo asegurado. 

2.- Que conforme el art. 1973 del Código Civil la prescripción se interrumpe por la reclamación extrajudicial del acreedor. 

3º.- Que esta interpretación resulta conforme cuela te doctrina legal del Tribunal Supremo expuesta en sentencias como la de la Sala 1º del Tribunal supremo de 16 de enero de 2003, la de 27 de junio de 2006, o la de 25 de febrero de 2014, así como diversas Sentencias como la de la Audiencia provincial de Madrid núm. 227/2014 de 29 de abril, o la de la Audiencia provincial de Asturias núm. 421/2007 de 21 de septiembre, o la del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura núm.102/2010, de 30 de marzo, que disponen que  la prescripción se interrumpe en virtud de cualquier reclamación que manifiestamente no aparezca como no idónea o improcedente encaminada a lograr el resarcimiento del daño o perjuicio frente a la administración responsable, siempre que apareje una manifestación de la voluntad de hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de la administración por alguna de las vías posibles para eso. 

 

b) Régimen de excepciones de la admisibilidade de la acción directa

Otro de los problemas de la admisibilidad de esta acción es el régimen de excepciones que se establece en el citado art. 76 de la LCS, que estaría formado por los hechos impeditivos, extintivos y excluyentes que dependen, generalmente, de la conducta del asegurado que implican que el asegurador se libera de sus obligaciones, tales como la falta de pago de la prima, incumplimiento de los deber sobre la declaración del riesgo, etc… 

Uno de los casos donde se admite a menudo esta excepción y en el ámbito de los daños que se pudieran producir en festejos organizados por las administraciones, absolviéndose a la compañía aseguradora porque no existe responsabilidad civil del organizador del festejo, ya que la responsabilidad civil del asegurado es, precisamente, un presupuesto esencial para que nazca la obligación de la entidad aseguradora de pagar la prestación existiendo numerosas sentencias como la núm. 135/2013 de 2 septiembre de la Audiencia Provincial de Zamora (Sección 1ª) y la Sentencia núm. 300/2001 de 2 mayo Audiencia Provincial de Valencia (Sección 6ª).  

En cualquiera caso la contratación de un seguro por la Administración Pública es el sistema más beneficioso socialmente para las Administraciones con poco presupuesto, que no pueden optar por un mecanismo de autoseguro, de forma que le resulta más ventajoso sustituir un riesgo incierto relativo al pagado de una indemnización por la cuantía previsible del pagado de la prima. 

 

V. Los intereses moratorios del art. 20 de la LCS y su aplicación a las compañías aseguradoras de la Administración Pública

Conforme con lo establecido en el art. 20 de la LCS, el efecto de la mora del asegurador en la indemnización consiste en la imposición de intereses sobre la cantidad debida. En la vía judicial, la liquidación de este interese se realiza por el deudor asegurado, aunque se existe oposición del asegurador cómo acreedor se celebrará una vista para determinar cuáles son los intereses procedentes. 

Los requisitos de la constitución en mora del asegurador segundo a doctrina del TS son: 

• La existencia de una obligación de pago a cargo del asegurador, en los términos que establece el art. 18 de la LCS . 

• El transcurso de un determinado plazo sin que se cumpla la obligación 

• Que no concurra ninguna causa justificada para no pagar o, en otras palabras, es decir que el retraso no es imputable a la compañía aseguradora, sino al deudor 

Los tipos de interés que debe aplicarse este se recoge en el art. 20.4ª de la LCS, siendo la interpretación jurisprudencia mayoritaria la expuesta, entre otras muchas,  en el Auto de la Audiencia Provincial de Baleares, Sección 3ª de 3 de marzo de él 2000; y el Auto de la Audiencia Provincial de Burgos, Sección 3ª, 25 de septiembre de 2000 que disponen que el 20% del principal se aplicará al período de devengo posterior a los dos primeros años sin que se produzca el pago por la aseguradora, y, por tanto, en los dos primeros años deberá tenerse en cuenta el interés legal que rige cada día incrementado en el 50%. 

Los intereses regulados en el art. 20 de la LCS  sean muy superiores a los regulados en el art. 34.2 de la LRJSP , supone una ventaja para lo perjudicado que se deriva del aseguramiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, lo que su vez supone el aumento de las primas de las pólizas perjudicando finalmente la administración asegurada. No es frecuente encontrar condenas de las compañías aseguradoras de la Administración Pública a pagar estos intereses, debido a que las demandas no se dirigen mayoritariamente contra la compañía aseguradora de la Administración por mor de la inseguridad jurídica existente en la materia.  

En este sentido podemos citar el dispuesto en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia de 5 de mayo de 2005 de la Sección Segunda de lana Audiencia Provincial de Cantabria (Recurso de apelación n.º 62/2005), confirmada por la Sentencia núm780/2009, (Sala 1) de 2 de diciembre de la Sala de lo civil del Tribunal Supremo que declara la procedencia de la responsabilidad por el cese de una empleada de un hospital el desplomarse parte del edificio , condenando el pago de los intereses del art. 20 de la LCS. 

 

 

VII. Conclusiones

Con carácter previo me los debe partir de que la existencia de un contrato de aseguramiento de la actividad administrativa no puede suponer la derogación del sistema de responsabilidad patrimonial objetiva regulado en la LRJSP y en la LPACAP, ya que esta tiene su fundamento último en el establecido en el artículo 106.2 de la CE. 

En relación con la problemática analizada en el apartado II del dictamen relativa la defensa jurídica de la Administración Pública asegurada, las posibles soluciones para evitar una posible indefensión de la compañía aseguradora podrían ser o que en las cláusulas contractuales se incluyera un pacto que admita que la Administración puede reconocer unilateralmente su responsabilidad o que se regule una tramitación conjunta de los siniestros entre la aseguradora y la administración. 

Por otra parte, las pólizas de seguro de las Administración Públicas deberían sustituir las cláusulas generales que se refieren al art. 1902 del CC  y que  pueden no ajustarse las necesidades de cobertura de la responsabilidad patrimonial de la Administración por cláusulas más concretas que determinen que ámbitos de la actividad administrativa quedan cubiertos por el seguro. Además, en relación las cláusulas de los contratos de seguro entiendo que no se deberían excluir de las citadas cláusulas los preceptos que integran el régimen de la responsabilidad patrimonial de la Administración, con el objetivo de evitar crear incertidumbre jurídica debiéndose evitar también las pólizas sean demasiado amplias ya que esto es un elemento que provoca inseguridad jurídica sobre se están cubiertas actividades relevantes de la Administración Pública objeto de la acción de reclamación por daños. 

En relación efectos interruptivos del plazo de un año para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial por el ejercicio de la acción directa del perjudicado contra la compañía aseguradora de una Administración Pública, entiendo que la postura del Consejo Consultivo y adecuada con fines de evitar inseguridad jurídica, si bien esta puede tener también efectos perjudiciales para los intereses de la administración ya que: 

• Limitan el ejercicio de la tutela auto declarativa la Administración Pública, permitiendo que el particular pueda ejercer acción frente a la Aseguradora y esta poda declarar unilateralmente la existencia o no de responsabilidad patrimonial eludiendo el procedimiento de responsabilidades patrimonial de la Administración Pública. 
• Iría en contra del tenor literal del propio art. 36.1 de la LRJSP, en tanto que este prescribe que los particulares perjudicados exigirán su responsabilidad a la Administración directamente. 

Por otra parte, compre tener en tala que la finalidad. de la acción directa es garantizar y facilitar la posición del dañado frente a la insolvencia del asegurado, no asemejando que haya sentido alegar falta de solvencia para garantizar el abono de las indemnizaciónes en el caso de la Administraciones solventes que podan optar por un mecanismo de autoseguro. 

Además la contratación de seguros en infraestructuras sensibles por parte de la administración puede tener un efecto positivo para la correcta elaboración de los correspondientes análisis de evaluación de riesgos  pudiendo intervenir los técnicos de la compañía aseguradora en la supervisión de los planes generales de Seguridad de la infraestructura , lo cual puede contribuir en una mejora de la seguridad de las infraestructuras.